【两会热议】2040，上海能承载多少人？
“控制超大城市人口规模”以上海为例
——上海市人口规模的多情景分析及应对策略
王德 同济大学建筑与城市规划学院教授
人口规模（population size）是在城市地理学研究及城市规划编制工作中所指的一个城镇人口数量的多少（或大小）。一般指一个城镇现状或在一定期限内人口发展的数量，后者与城市（镇）发展的区域经济基础、地理位置和建设条件、现状特点等密切相关。
以人口规模预测为主要目的的城市总体规划人口专题是一项大家都熟悉但不满意的工作，这是因为人口预测往往被作为总体规划的一项从属性填补工作。此次上海2040人口专题研究是一次独立的，没有任何先决条件的纯研究行为。研究者可以把真实、独立的研究成果传达给决策者，从最优的视角给出人口预测的答案。
针对课题名称“资源紧约束条件下的多情景分析”。我们首先对资源条件和政策条件进行了约束性解读，分析土地资源、水资源、大气资源和设施资源这些物质性资源紧约束的条件和特点。这些资源约束类型有的是弹性，有的是刚性；约束边界有的弹性、有的刚性。缺乏两者都是刚性的条件来推导人口规模的合理量。土地资源虽然边界是刚性的，但对容纳的人口弹性非常大。水资源和大气资源、设施资源的边界就是弹性的。
紧约束条件与城市化趋势研判
简单回顾上海近30年人口发展历程。这是一个从缓慢增长到快速增长的过程，人口从1104万增长到2013年的2400多万，翻了一番还多。外来人口比重越来越高，2013年已达了41%，新增人口中外来人口的增加占到了86%。其中，最高峰时期一年增加七八十万，随着户籍制度紧缩，人口年增长量自2010年后快速回落到了37.5万人，但是这个增长量依然很大。对比2010年和2000年的人口分布，人口增加主要集中在近郊区，并向城市呈现蔓延趋势，而没有按照规划分散到郊区新城。
那么政策上有没有刚性约束？上海有过很多政策限制，90年代曾经通过蓝印户口鼓励人们落户但很快就结束了。2000年以来则是慢慢收紧，外来人才落户通道受到挤压，成为一定程度的刚性约束。但“入户难”不等于“入沪难”，没有户口照样可以在沪生活工作。户籍政策很难形成某种直接调控的手段。最终找到的手段只有间接调控，如通过功能疏解、产业转移来实现人口的调控。
比较国外大都市的人口发展历程，我们可以看到这些城市的人口增长有很强的持续性。即使全国的人口在减少，其他城市人口在减少，但这些国际性大都市依然在增长，缓慢而稳定。但是进入稳定增长前都有一段快速增长时期，约50-100年，目前上海正处于这个快速增长阶段。
预测规模之前，我们要对人口趋势做出大致的判断。改革开放后至今的三十余年，在中国城镇化发展宏观背景之下，上海城市人口增长先慢后快；展望未来三十年，在中国城镇化率超过中点并逐步向稳定点推进、增长速度趋于降低的背景之下，上海城市人口增长最为可能的发展态势为：
（1）继续强劲增长但增速趋缓；
（2）未来30年的人口增幅小于过去30年；
（3）来自农村的外来人口逐步减少，但城市人口的流入逐步增大。
多视角人口规模预测与基本判断
人口的迁移趋势往往取决于经济发展的地区差异，人口的迁移可缩小经济的地区差异，考虑到中国经济总量的增加速度快于上海，由此推测上海的人口顶点大概是在4000万，说明人口增加的压力依然很大。
预测人口前要对几个重要问题做一个判断。一是生育政策的变化对人口影响如何？二胎政策逐步放开后的综合生育率的反弹比想象的小得多；二是到2040年人口冲高回落的可能性，长远看有可能，但在30年这么短时期间内不大可能；三是人口综合调控效果虽然落实到区和街道，但对于整个城市而言只是局部效果。在认清这些条件后，再做一个定性加定量的多方案预测。户籍人口增长的规律性较强，当前上海户籍人口的增长主要源于政策调控下的机械净迁入（通过“打分制”实现的总量控制），因此可在对历史数据进行统计分析的基础上考虑户籍政策变动的可能，予以趋势外推预测。
外来人口变动相对复杂，此部分人口规模的测算需基于对现状增长态势的分析、对未来增长趋势的判断予以推算。近年来在优化人口素质结构为导向的人口政策调控之下，不同受教育程度的外来人口增速出现了差别，外来人口文化素质整体趋于提高。基于该政策导向持续的未来判断，研究以五、六普间不同受教育程度外来人口的变动情况为基准，考虑未来优化人口素质的城市人口调控导向，设定以受教育程度划分的各类外来人口的未来变动情景，进而预测外来人口数量。
经由上述测算，得到高、中、低三个方案的预测结果，即在暂不另行采取调控措施的情形下，依照当前人口发展态势，2040年，上海市常住人口的高、中、低方案将分别达到3600万、3200万、2600万。中方案常住人口年均增量为30万人，该增量处于中位区间，是最有可能达到的方案，本研究称之为基准方案。
人口空间分布模式的研判
我们对于未来人口空间分布的考虑不是编制规划方案，而是为了分析到了基准方案3200万人情景下空间上有什么问题？上海这样的大城市正常运转最可能出现的问题在哪里？上海城市特点是高密度加大规模，这就导致城市危险度的大幅增加。人的掌控能力是有限的，各种意外事件的发生率会随着规模和密度而增加。这就是潜在的问题，要说服决策者进行人口的疏散与控制。
上海当前人口分布的特征为中心高密度、向外圈层式递减的单中心模式。对应不同的空间发展模式，在规划引导之下，人口空间配置存在单中心巨型城市模式及均衡多中心模式两种可能。单中心巨型城市模式即人口空间分布延续现状趋势，中心城区及近郊区继续扩容；均衡多中心模式即中心城区维持现状，新增人口聚集在各新城。
均衡多中心模式的优点是中心城区的交通可以维持现状，并更多转向轨道交通，基本可以实现且状况良好。然而同时，这一模式将会带来以下两方面问题：
（1）外围新城现有道路网不够支撑未来近100万人口的交通量；
（2）新城与主城之间联系交通压力变大，尤其快速路网及未来连接主城的轨道交通，需要轨道交通、道路网的规划配合及引导。
而单中心巨型城市模式也将会给城市交通带来严重问题，包括：
（1）中心城区交通压力继续增加；
（2）城市圈层式扩张导致居民出行距离增加、时耗提升，出行满意度下降。
对两种情景下的人均交通基础设施指标、交通量、交通运行状况等进行了比较后，单中心巨型城市作为更为现实的情景，将会给城市交通，尤其是中心城区的交通带来非常不利的影响；即使是作为理想情景的均衡多中心模式，由于人口总量较大，也会导致交通质量的下降。
综合判断，单中心模式问题较多，均衡模式会在郊区通勤方面有问题。此外，我们针对一些节点交通进行了瓶颈分析。单中心模式下，越江交通高峰小时饱和度将呈现较高水平，达到目前拥挤程度的1.5-2倍；高速公路对外出入口在节假日排队时间可能会普遍达到0.5-1.5小时，是目前状况的1.5-2倍。
综上所述，多中心均衡结构优于单中心结构，我们认为对人口规模总量和空间结构都要进行优化。经济学家讲市场，规划就是要各方面统筹。
人口规模调控的难点与策略
难点一：在外来人口大量流入的调节之下，上海市常住人口老龄化程度有所缓解，“五普”至“六普”十年间，老年人口比重及总抚养比均出现明显的下降。但由于外来人口多集中于青壮年阶段且常住人口的增长主要源于大规模的外来人口机械迁入，上海常住人口性别年龄金字塔呈现出“怪异”的“伞型”，表现为少儿比重严重偏低，劳动年龄人口比重高，老年人口比重偏高。由于青壮年人口数量（未来的老年人口）远超过少年儿童人口数量（未来的劳动力），可以认为，当前上海的人口红利建立在一种极不稳定的年龄结构之上，对外来人口有极高的依赖性。上海人口年龄结构老化的程度与调控的强度正相关，即人口总量控制越严，老年人口比重越高，劳动年龄比重人口下降越快。
另一个难点，从用地的视角来分析，对于占比过高的工业用地，未来势必有所缩减。按照工业用地正常的15—30%的结构比例，将有195-474平方千米的工业用地发生置换，其主要方向有两个：
（1）工业用地转为第三产业用地，即“退二进三”，就业密度将由工业用地的0.585万个/平方千米提升至服务业用地的2.159万个/平方千米，将大幅提高就业岗位总量；
（2）工业用地转为居住用地。不同的用地类型在人口密度上存在差异。现状居住用地占比仅为29.01%，提高居住用地将增加住宅的供给和居住容量，进而提高人口规模。
由此可以看到，在总建设用地不减少的情况下，无论是哪一种用地调整方向，其结果都指向了人口规模增加。结合国家和上海市提高土地节约集约利用水平及建设用地“零增长”的政策导向，占比过高的工业用地调整势在必行，但这将与控制人口规模的目标发生冲突，由此给人口调控带来困难。本课题组认为，虽然在短期存在困难，但是从长远发展出发，必须坚持积极调控，为使人口结构年轻化、或为提高土地使用效率而增加总人口的举措是本末倒置，只能延缓问题的解决、并使问题更加尖锐。
调控的关键在于城市职能的疏散，具体包括居住与就业职能。课题组认为，如果只疏散居住职能而就业没有同步跟进，那么将导致区域性的“职住分离”，从而带来更为严重的问题，因此，人口调控的总体方向最终落在就业职能的疏散上。
我们对上海的产业门类进行了综合评判，一是通过劳均GDP，识别现有行业中的劳动密集型行业；二是分析产业与城市发展的匹配度；三是考虑调控的容易度；四是考虑年龄结构控制年龄结构偏高的产业；五是考虑行业中的基本部门主要服务于江浙地区的。最终形成了三类：一是优先疏散，二是有难度但在一定条件下可以疏散，三是可以疏散但难度很大的产业。
我们对二产、三产的疏解形成了多种调控情景。强调控就是对二产、三产3类进行全调控，可减少243.9万岗位，疏散800万人口。中调控是对二产、三产的第1-2类调控，可减少160.8万岗位，500万人口。弱调控是对二产、三产的第1类调控，可减少105.9万岗位，300万人口。
把不同的调控方案与预测方案进行组合。如果不调控，人口预测的低增长、基准、高增方案长分别是2600、3200、3600万人；中强度调控下人口总数调低到2100、2700、3100万人。政府提出的2480万人口规模，就是相当于低增长预测方案下的下的弱调控，是可以实现的。
结语
上海人口仍将继续保持快速增长的势头，强劲增长的人口规模将给城市发展带来严重后果。
人口调控的关键在于城市职能的疏散，应积极引导形成多中心均衡的分散结构。通过就业视角的分析，研究找到了一条通过向外疏解部分产能较低、与城市发展目标一致性较差的劳动密集型产业，减少就业岗位，实现人口调控的道路，通过情景分析，论证了力度不同的强调控、中调控、弱调控可以实现不同的人口调控目标。
（以上文字根据王德教授在上海同济城市规划设计研究院的同名讲座整理而成，经主讲人同意并发表。）